Responsabilité personnelle des comptables publics

Publié le par Haïm KARIV

 

Non fiction

 

"Si je devais écrire un livre pour communiquer ce que je pense déjà, avant d'avoir commencé à écrire, je n'aurais jamais le courage de l'entreprendre. Je ne l'écris que parce que je ne sais pas encore exactement quoi penser de cette chose que je voudrais tant penser. (...) Je suis un expérimentateur en ce sens que j'écris pour me changer moi-même et ne plus penser la même chose qu'auparavant".

 

Michel Foucault, Dits et écrits, 1978

« Un problème demeure philosophique tant qu'il n'est traité que spéculativement et, comme on l'a vu (section II) il devient scientifique sitôt qu'on parvient à le délimiter d'une manière suffisante pour que des méthodes de vérification, expérimentales, statistiques ou algorithmiques, permettent de réaliser quant à ses solutions un certain accord des esprits par convergence, non pas des opinions ou croyances, mais des recherches techniques ainsi précisées. »[1]

 

« … il est maintenant avéré que l’Histoire n’est pas inscrite dans les lointains échos des batailles et des vaines clameurs de foules mais dans les poussiéreuses et himalayenne montagnes de contrats et d’actes … ».[2]

 

 

Sommaire

Vulgate. 6

Séparation des pouvoirs. 8

Roman des origines. 9

L’ordonnance-testament de Philippe Auguste de 1190. 14

L’ordonnance du Vivier-en-Brie de 1319. 18

« 1 — Il y aura à l’avenir quatre Maîtres Clercs, dont deux seront Auditeurs des Comptes, & les deux autres Correcteurs... ». 18

La Cour des Comptes. 23

Jeux de rôles. 25

Ministre juge. 26

Conclusion.. 29

 

 

 

Vulgate

 

La responsabilité pécuniaire personnelle des comptables publics serait mise à mal par la constitution financière du 1er août 2001, qui remplace l’ordonnance régalienne du 2 janvier 1959, ce changement devait frapper d’obsolescence la séparation ordonnateur comptable, et son corollaire la responsabilité objective du seul comptable public.

L’ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, prise en application des articles 34, 47 et 92 (abrogé) de la Constitution, conçue pour un budget de moyen, était compatible avec les principes de l’ordonnance du 14 septembre 1822.

Le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique a été pris en application des articles 1ers et 45 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, l’article 34 de la Constitution limitant la compétence de la loi ordinaire.

« Etablie en 1959, l’ordonnance organique relative aux lois de finances aura régi le budget de l’Etat pendant 45 ans. ».[3]

L’ordonnance de 1959 est toujours référencée par le décret n° 62-1582.

La loi organique des lois de finances (LOLF) n° 2001-692 du 1er août 2001 abroge et remplace l’ordonnance de 1959, et substitue à une gestion de moyens une gestion par objectifs, frappant d’obsolescence certaines des dispositions du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962.

La LOLF implique une refonte du régime juridique de la responsabilité des acteurs.

La LOLF devrait être soumise aux principes de la Déclaration des droits de 1789, qui appartient au droit positif depuis une décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971.

16 juillet 1971 : pour la première fois, le Conseil constitutionnel s'appuie non sur la Constitution mais sur son préambule, pour reconnaître la liberté d'association comme un principe fondamental. Le préambule de la Constitution de 1958 se réfère, en effet, à la Déclaration de 1789 et au préambule de la Constitution de 1946, lequel a mis en exergue des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». En 1971, le Conseil constitutionnel a donné valeur constitutionnelle à ces principes, qu'il a définis au fil de ses décisions : liberté d'association en 1971, puis respect des droits de la défense (1976), liberté individuelle (1977), liberté d'enseignement et de conscience (1977), droit de propriété (1982), liberté de communication audiovisuelle (1986), dignité de la personne humaine (1994)

 

Cette décision reconnaît valeur constitutionnelle à la Déclaration des droits, comme le consentement à l’impôt, le contrôle des recettes et des dépenses (art. 14), la responsabilité des agents publiques (art. 15).

« Art. 14. Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

« Art. 15. La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »

L’article 15 de la Déclaration des droits donne valeur constitutionnelle à la responsabilité des agents publics.

A ceci près que les textes révolutionnaires des 16-24 août 1790, sous couvert de séparation des pouvoirs, instituent un régime d’exception au bénéfice de l’administration en neutralisant les dispositions financières de la Déclaration des droits.

Article 10 : « Les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l'exercice du pouvoir législatif ni empêcher ou suspendre l'exécution des décrets du corps législatif, sanctionnés par le Roi, à peine de forfaiture » ;

Article 12 : « Ils ne pourront point faire de règlements, mais ils s'adresseront au corps législatif toutes les fois qu'ils croiront nécessaire, soit d'interpréter une loi, soit d'en faire une nouvelle » ;

Article 13 : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ».

Ces dispositions sont reprises par le décret du 16 fructidor an III : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ».

Cependant, selon la décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 « les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ».

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Séparation des pouvoirs

 

Les textes de 1790 voulaient faire obstacle au gouvernement des juges, à l’exemple des tribunaux d'Ancien Régime, ce qui « détermina l'Assemblée constituante à réunir le contentieux de l'administration avec l'administration elle-même. », méconnaissant l’article 16 de la Déclaration des droits sur la séparation des pouvoirs.

Ces dispositions étaient mentionnées dans l'Edit de Saint-Germain du 16 février 1641.

Le commissaire du gouvernement David en 1873 en tirait les conclusions dans l'affaire Blanco :

« L'assemblée ne voulait pas que l'autorité judiciaire pût exercer une action quelconque sur l'administration ; elle ne voulait pas qu'elle pût troubler de quelque manière que ce fut ses opérations. Elle voulait conserver à l'autorité administrative sa liberté complète d'action vis-à-vis de l'autorité judiciaire, afin que sa responsabilité restât entière vis-à-vis du Corps législatif, qui devait avoir le contrôle exclusif de sa marche et de ses actes ». [4]

L’article 15 de la Déclaration de 1789 pose le principe de la responsabilité des agents publics, pendant que les textes des 16-24 août 1790 créent les conditions de leur immunité, attestant d’une contradiction au sein du système juridique, qui semble trouver une solution dans le statut dérogatoire du comptable public, clef de voûte, mais aussi variable d’ajustement d’une organisation dominée par l’institution du ministre juge, doté de pouvoirs discrétionnaires propres à modifier unilatéralement une décision de justice.

La théorie de la séparation des pouvoirs fut établie par Locke (1632-1704) et Montesquieu (1689-1755).

"Il y a, dans chaque État, trois sortes de pouvoir : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du choix des gens et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil. […] Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté ; […] il n'y a point encore de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice."[5]

Le législateur de 1790 s’appuie sur cette théorie pour sanctuariser l’administration, en excluant toutes investigations, qualifiées « forfaitures », suivant l’adage « le pouvoir arrête le pouvoir », coupure épistémologique qui prend à contre-pied une tradition séculaires qui s’origine aux confins du monde médiéval.

 

[1]J. PIAGET, Épistémologie des sciences de l'homme, p. 90.

[2] Claude Simon « le vent » p. 110.

[4]RFDA 2004 p. 475 Des conseils de préfecture au »x tribunaux administratifs Bernard Even,

[5]Montesquieu en 1728.

 

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